日前，國務院辦公廳印發(fā)《關于促進政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》（下稱《指導意見》），這是國家層面首次出臺的促進政府投資基金發(fā)展的重要文件，旨在構(gòu)建更加科學高效的政府投資基金管理體系。

事實上，從2002年1月“中關村創(chuàng)業(yè)投資引導資金”設立至今，我國政府投資基金的發(fā)展已有超20年的歷史，其作為“市場活水”的作用也愈發(fā)顯著?！昂仗m德咨詢”官微數(shù)據(jù)顯示，2024年，政府資金對私募股權(quán)投資基金的出資規(guī)模穩(wěn)居第一，出資總額約5478億元，占比47%。

具體到尚籠罩在“資本寒冬”下的生物醫(yī)藥領域，清科研究中心統(tǒng)計顯示，2024年上半年，生物技術/醫(yī)療健康行業(yè)發(fā)生投資案例579起，投資金額314.93億元，分別同比下滑37.4%和47.9%，但背后國資參與頻繁，已然成為推動這一領域發(fā)展的重要力量。

不過，業(yè)內(nèi)不乏聲音質(zhì)疑，地方政府紛紛設立基金支持生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，是否會造成浪費；國資大量介入，是否會干擾市場自然選擇，延緩項目出清；現(xiàn)階段國資運營機制能否匹配生物醫(yī)藥領域發(fā)展特點……

盛力投資副總經(jīng)理劉宏向21世紀經(jīng)濟報道記者分析，“從生物醫(yī)藥領域當前的情況看，盡管這幾年投融資環(huán)境不佳，但政府端在出資方面，無論是母基金還是子基金都有大量供給，不過其傳導機制發(fā)揮效果需要時間，且生物醫(yī)藥行業(yè)拿到資金后的發(fā)展，也需周期來體現(xiàn)成果。”

上海國創(chuàng)生命健康協(xié)同創(chuàng)新中心執(zhí)行主任、國科新研國際技術轉(zhuǎn)移有限公司發(fā)展部主任佟艷輝向21世紀經(jīng)濟報道記者表示，“《指導意見》強調(diào)基金要聚焦重大戰(zhàn)略、重點領域和市場不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)。這對于生物醫(yī)藥領域來說，意味著政府投資基金將更精準地投向生物醫(yī)藥前沿技術研發(fā)、創(chuàng)新藥研發(fā)、高端醫(yī)療器械研發(fā)等關鍵環(huán)節(jié)，以及罕見病藥物研發(fā)等市場動力不足的領域，為技術轉(zhuǎn)移和成果轉(zhuǎn)化提供堅實的資金基礎?！?/p>

投資方向上，佟艷輝認為，（政府投資基金）依舊支持創(chuàng)新藥研發(fā)、高端醫(yī)療器械、合成生物學、CXO和生命科學服務上游、國際合作（NEWCO模式）、產(chǎn)業(yè)鏈整合，支持重大項目和優(yōu)質(zhì)企業(yè)培育。政府引導基金通過并購整合，推動生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)化升級。

國資，依然是主力軍

近年來，國資和我國生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的聯(lián)結(jié)愈發(fā)緊密。據(jù)動脈橙數(shù)據(jù)庫不完全統(tǒng)計，2023年，我國醫(yī)療領域由國資直接參與投資的事件數(shù)達388起，較2022年多出整整一倍。截至2024年3月底，我國醫(yī)療領域由國資直接參與投資的事件數(shù)69起，占融資總數(shù)的比例達31%。

據(jù)劉宏觀察，國資布局生物醫(yī)藥領域可以總結(jié)四大特點。第一，地域側(cè)重明顯。一線城市憑借雄厚財力和長遠產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，在生物醫(yī)藥領域發(fā)力顯著，例如北京亦莊、上海張江等。同時，具有地方產(chǎn)業(yè)集群特色的地區(qū)也在積極推動，例如江蘇泰州形成疫苗產(chǎn)業(yè)集群，湖南長沙則憑借醫(yī)療器械審批便利聚集相關企業(yè)。

第二，投資方向多元，投資路徑不再單純以創(chuàng)新藥為核心。一方面，生物制造領域興起，為生物醫(yī)藥帶來新突破與嘗試；另一方面，CRO（合同研究組織）配套不斷完善，大量創(chuàng)新團隊成長，提升了中國制藥供應鏈服務能力，未來市場復蘇，有望反哺創(chuàng)新藥企業(yè)。

第三，融合新興技術，人工智能與生物醫(yī)藥的結(jié)合成為新趨勢。盡管相關技術尚未完全得到驗證，但人工智能在靶點選擇、分子結(jié)構(gòu)設計等方面展現(xiàn)出獨特優(yōu)勢，已有部分創(chuàng)新型企業(yè)進行應用，未來有望吸引更多資金進入。

第四，此前存在較大分歧的中藥領域，近年來成為國資投資熱點，而這也受益于老齡化趨勢下中藥的廣闊市場空間。同時，中藥能夠轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定的消費型或現(xiàn)金流產(chǎn)品，極具國資投資特色。

而隨著各地政府的重視，也有越來越多面向生物醫(yī)藥領域的國資成立。僅2024年3月，國資創(chuàng)投平臺蘇創(chuàng)投集團牽頭設立總規(guī)模50億元的“蘇創(chuàng)生物大健康基金”；廈門市產(chǎn)業(yè)投資有限公司作為廈門市級產(chǎn)業(yè)投資平臺，揭牌成立，注冊資本200億元；總規(guī)模為200億元的北京市醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)投資基金，也在昌平正式簽約設立。

但業(yè)內(nèi)也有聲音擔憂，對比全球范圍內(nèi)真正成熟的生物醫(yī)藥集群僅有約40個，目前中國超40個一二線城市將生物醫(yī)藥列為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是否存在盲目跟隨導致浪費？此外，當前生物醫(yī)藥市場正在經(jīng)歷一個自我修正的過程，國資的大量介入是否會干擾市場的自然選擇機制？

在劉宏看來，我國生物醫(yī)藥領域較國際大藥企更為落后，但其價值又十分重大，涉及基因、腦機接口等前沿領域，關乎國家安全。在國資主導的背景下，為了生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的長遠發(fā)展，實際上需要一定的飽和攻擊，短期雖然會帶來一定的浪費，但長期來看對追趕國際大藥企的發(fā)展意義重大，最終會真正意義上的達到醫(yī)?？刭M、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)升級的戰(zhàn)略目標。

“回顧我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，宏觀經(jīng)濟波動多與地方政府集中式投資有關，如上世紀90年代的家電領域等。如今生物醫(yī)藥領域獲得國資大力扶持，也與我國一貫的推動經(jīng)濟發(fā)展的理念相關?！眲⒑陱娬{(diào)，“但生物醫(yī)藥細分領域眾多，并非各地都適合大力發(fā)展，存在一定的集群效應?！?/p>

佟艷輝也指出，針對一些政府投資基金扎堆熱門賽道等問題，《指導意見》提出優(yōu)化產(chǎn)業(yè)投資類基金功能、鼓勵國家級基金加強與地方基金聯(lián)動等措施，“這可避免生物醫(yī)藥領域內(nèi)政府投資基金的盲目跟風和同質(zhì)化競爭，引導基金根據(jù)各地生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)特色和優(yōu)勢進行差異化布局，集中資源支持具有核心競爭力和發(fā)展?jié)摿Φ捻椖亢推髽I(yè)，不僅提高資金使用效率，還能擴大資金規(guī)模和杠桿效應，推動生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的區(qū)域協(xié)同發(fā)展，也有助于技術經(jīng)理人更好地整合區(qū)域資源，促進技術在不同地區(qū)間的合理轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)化。”

如何適配生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展？

生物醫(yī)藥領域歷來存在“雙十定律”，即需要超過10年時間、10億美元的成本，才有可能成功研發(fā)出一款新藥。針對生物醫(yī)藥行業(yè)研發(fā)周期長的特點，劉宏認為應合理設置基金周期。例如2024年7月，上海三大先導產(chǎn)業(yè)母基金正式發(fā)布，其中生物醫(yī)藥母基金規(guī)模為215.01億元，基金期限均為15年。

“耐心資本的介入，可使生物醫(yī)藥企業(yè)在技術轉(zhuǎn)移和成果轉(zhuǎn)化過程中，有穩(wěn)定的資金支持，專注于長期技術發(fā)展，提高科技創(chuàng)新成功概率和成果應用轉(zhuǎn)化效率?！辟∑G輝補充，“此次《指導意見》提出合理確定政府投資基金存續(xù)期，發(fā)揮基金作為長期資本、耐心資本的跨周期和逆周期調(diào)節(jié)作用，積極引導全國社會保障基金、保險資金等長期資本出資?！?/p>

此外，生物醫(yī)藥研發(fā)風險高，基金管理人往往因怕?lián)煻桓彝?、不敢退，導致很多有潛力的項目得不到資金支持，業(yè)內(nèi)對于容錯機制的呼吁由來已久。而建立健全容錯機制也是此次《指導意見》的一大看點。

佟艷輝指出，《指導意見》明確側(cè)重長期考核和整體評價、鼓勵建立以盡職合規(guī)責任豁免為核心的容錯機制等，能消除基金管理人的后顧之憂，使其更敢于對生物醫(yī)藥創(chuàng)新項目進行投資和管理，促進技術轉(zhuǎn)移和成果轉(zhuǎn)化。

但容錯機制在為創(chuàng)投市場注入新動力的同時，其有效落地仍面臨諸多挑戰(zhàn)。佟艷輝解釋，“首先，容錯不等于縱容失誤或放松管理。如何在鼓勵創(chuàng)新與防范國有資產(chǎn)流失之間找到平衡點，需要建立科學的風險評估體系和完善的盡職調(diào)查與決策程序。其次，容錯機制的有效實施還需要一系列配套制度的支持，如詳細的實施細則、健全的內(nèi)部控制和風險管理體系、完善的績效評價體系?！?/p>

佟艷輝強調(diào)，“在容錯與盡職免責機制中設置差異化的考核與監(jiān)督制度，以確保基金管理人在依法合規(guī)、風險可控的前提下?lián)碛懈蟮陌l(fā)揮空間。相信各地容錯機制會相繼出臺，將極大提高國有投資基金的風險容忍度。隨著政策和機制的進一步完善，國有創(chuàng)投和政府引導基金的激勵與盡職免責（容錯）機制將在實際操作中展現(xiàn)更大的潛力和效力，將為中國創(chuàng)新經(jīng)濟的騰飛注入新的動力。”

事實上，2024年7月，成都高新區(qū)發(fā)布了全生命周期投資基金運營體系，其中明確了對各類投資基金虧損的容忍尺度，包括種子、天使、創(chuàng)投、產(chǎn)投、并購基金等政策性基金的容虧率從30%到80%進行設置，市場化基金的容虧率則設置為20%。

“但從去年起，不少國內(nèi)創(chuàng)新藥企通過license-out等形式將創(chuàng)新管線授權(quán)給海外藥企，雖不屬于嚴格意義上的資本市場退出方式，但能回籠資金、獲得產(chǎn)品認同，長遠看或與退出相關，對企業(yè)發(fā)展意義重大?！眲⒑暄a充。

佟艷輝也提及，“此次《指導意見》提出規(guī)范基金退出管理、拓寬基金退出渠道、完善基金退出機制等舉措。暢通的退出渠道對生物醫(yī)藥技術轉(zhuǎn)移和成果轉(zhuǎn)化意義重大。當政府投資基金支持的生物醫(yī)藥項目取得一定成果，通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、并購、上市等方式成功退出，不僅能實現(xiàn)資金的循環(huán)利用，使基金可以繼續(xù)支持其他項目，還能為技術經(jīng)理人在項目對接和資源整合方面提供更多的操作空間和明確的預期，吸引更多社會資本參與生物醫(yī)藥技術轉(zhuǎn)移和成果轉(zhuǎn)化。”

為更好地推動生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在合理設置基金周期、容錯機制及退出渠道之外，劉宏認為，國資的考核機制也尚需優(yōu)化調(diào)整。一方面，當前國資多采用年度考核，關注年度利潤或項目情況，導致國資傾向以母基金投資規(guī)避風險，其中的難點在于建立一套科學的評估體系，精準篩選出優(yōu)質(zhì)的市場化投資機構(gòu)。

另一方面，厘清招商與投資關系。當下國資考核常與招商結(jié)果掛鉤，這容易導致投資動作變形，并非推動行業(yè)發(fā)展的最優(yōu)解。國資應重新審視招商與投資的關系，優(yōu)化制度設計，減少招商對投資決策的干擾。

CVC助力

國資之外，國內(nèi)各大藥企投資建立CVC（企業(yè)風險投資）已成為一種趨勢和潮流。尤其2024年，除了上下游產(chǎn)業(yè)鏈整合，圍繞高價值創(chuàng)新技術，推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，諸多企業(yè)紛紛出手，聚焦區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略機遇和前沿創(chuàng)新機會積極參與。

舉例來看，2024年1月，通用技術生命健康產(chǎn)業(yè)股權(quán)基金(義烏)合伙企業(yè)(有限合伙)成立，戰(zhàn)略投資生命健康領域具有高成長性的未上市企業(yè)，或者參與高成長性上市公司定向增發(fā)；3月，復星醫(yī)藥宣布，公司控股子公司復鑫深耀、復星醫(yī)藥(深圳)、復健基金管理公司與深圳市引導基金等其他7方投資人，擬共同出資設立深圳市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)基金，計劃募資50億元。

同年7月，百洋醫(yī)藥集團與蘇州創(chuàng)新投資集團有限公司、蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導基金、蘇州系統(tǒng)所簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，共同出資設立面向生命科學大健康領域的產(chǎn)業(yè)基金；年底，云南白藥擬出資50億元，與中銀國際投資共同投資設立云南省中醫(yī)藥大健康創(chuàng)新基金。

在佟艷輝看來，國資與CVC的“耐心資本”組合，已經(jīng)開始嶄露頭角。相較傳統(tǒng)VC而言，除了可以實現(xiàn)財務回報外，更多是圍繞重大戰(zhàn)略及企業(yè)業(yè)務本身進行戰(zhàn)略布局，通過投資孵化、并購等方式以鞏固行業(yè)地位實現(xiàn)更多元的發(fā)展。

“制藥企業(yè)在行業(yè)發(fā)展初期成立，經(jīng)歷了多年的政策轉(zhuǎn)向與市場發(fā)展，對行業(yè)動態(tài)與趨勢有更詳細的認知。CVC基金在投資后管理方面，可以為被投企業(yè)招聘并輸送人才，傳遞企業(yè)管理運營理念、研發(fā)與臨床設計方案、上市申報流程等方面的知識，這對于生物醫(yī)藥行業(yè)至關重要?！辟∑G輝認為，通過設立基金可以更好地整合產(chǎn)業(yè)鏈資源、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級和風險分散，同時也為藥企帶來了更多的投資機會和發(fā)展空間。

佟艷輝同時也強調(diào)，合規(guī)產(chǎn)業(yè)，方能行穩(wěn)致遠，“CVC的發(fā)展尤其是上市公司CVC的布局是未來創(chuàng)投行業(yè)的趨勢，但上市公司和私募基金均屬于被強監(jiān)管的對象，在實際運作過程中切記將合法合規(guī)放在展業(yè)的首位，包括激勵約束機制、‘募投管退’運行機制、全過程監(jiān)督管理、規(guī)范化的審批機制、政策聯(lián)動協(xié)作、科學規(guī)范基金設立等?！?/p>