證券時報記者 賀覺淵

妥善處置盤活尚未開發(fā)或已開工未竣工的存量土地，推動房地產(chǎn)企業(yè)緩解困難和壓降債務(wù)，促進土地資源高效利用，被住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部列為本輪保交房工作重點之一。近日，自然資源部準備支持地方政府以合理價格收回企業(yè)無力繼續(xù)開發(fā)的閑置土地，或者收購司法及破產(chǎn)拍賣中流拍的土地，用于建設(shè)保障性住房。

與近期已出臺的各項房地產(chǎn)金融支持政策不同，支持地方政府收回、收購存量土地的配套舉措將以財政政策為主，引入地方政府專項債券（以下簡稱“專項債”）作為資金支持。受訪專家認為，地方政府酌情收回、收購存量土地，有利于改善房企現(xiàn)金流，也將增加保障性住房供給。專項債的引入可能不足以提供大規(guī)模資金支持，但在“量力而行”原則下，各項配套支持政策將精準支持部分地方政府盤活存量土地。

以“合理價格”收回存量土地

受近兩年房地產(chǎn)市場持續(xù)調(diào)整以及房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資金承壓等因素影響，房企拿地更加審慎，拿地力度亦有所減弱，多地出現(xiàn)土地流拍、房企拿地后未開工導致土地閑置等現(xiàn)象。根據(jù)中指數(shù)據(jù)監(jiān)測，2024年1—4月，全國住宅用地流拍宗數(shù)883宗，撤牌75宗，流拍撤牌率28%，較去年同期提升6.2個百分點，處近年中高位水平?？硕鸬禺a(chǎn)研究中心數(shù)據(jù)顯示，2023年末，百強房企總土地儲備去化周期達到4.89年。

偏高的房企土地儲備去化周期與住宅用地流拍率，意味著地方政府收回閑置土地、收購流拍土地的政策空間較大。近期，自然資源部副部長劉國洪在國新辦新聞發(fā)布會上透露，將支持地方按照“以需定購”原則，以合理價格收回閑置土地，用于保障性住房建設(shè)。

多位受訪專家認為，通過設(shè)置一定的回收成本，將幫助房企盡快回流部分資金。中指研究院市場研究總監(jiān)陳文靜在接受證券時報記者采訪時表示，此舉可以更有效地利用土地資源，并一定程度增加保障房供給，進一步完善房地產(chǎn)“市場+保障”住房供應(yīng)體系。

按照原國土資源部出臺的《閑置土地處理辦法》，在規(guī)定情形下，市、縣國土資源主管部門可無償收回閑置土地的國有建設(shè)用地使用權(quán)。不過，仲量聯(lián)行大中華區(qū)首席經(jīng)濟學家龐溟告訴證券時報記者，本次新政支持地方收回、收購的存量土地，聚焦于“企業(yè)無力繼續(xù)開發(fā)”和“流拍”，不屬于此前實踐中閑置期間累計一定期限后政府可無償收回的情況，地方政府應(yīng)“有償收回且支付合理對價”。

因此，能否順利收回、收購存量土地，核心在于對“合理價格”的確定。5月21日，自然資源部在《土地儲備管理辦法（征求意見稿）》（下稱“《管理辦法》征求意見稿”）中擬規(guī)定，收購土地的補償標準，由土地儲備機構(gòu)與土地使用權(quán)人根據(jù)土地評估結(jié)果協(xié)商，經(jīng)同級自然資源主管部門和財政部門確認。

陳文靜表示，這說明“合理價格”將基于當前市場情況、土地的實際價值、未來開發(fā)潛力等多方面因素來綜合考慮，既要確保地方政府在收回、收購存量土地時不會造成財政負擔過重，也要最大程度保證被收回、收購存量土地的企業(yè)或個人能夠得到公平合理的補償。

“土儲專項債”重啟？

為支持地方政府收回、收購存量土地用于保障性住房建設(shè)，自然資源部不僅準備簡化工作流程，還準備通過專項債為地方政府提供資金支持，同時提供稅收優(yōu)惠支持。

更多資金的引入，無疑將更好支持地方政府開展回收閑置土地、收購流拍土地工作，也有利于保障性住房建設(shè)。對于專項債的引入，自然資源部已在《管理辦法》征求意見稿中提出，將由財政部門負責審核相關(guān)土地儲備專項債券（下稱“土儲專項債”）發(fā)行、還本付息等工作。

土地儲備曾是地方政府專項債券的主要投向領(lǐng)域。財政部于2017年起啟動發(fā)行土儲專項債，用于支持地方政府依法通過收購、置換、回收等方式取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地。據(jù)天風證券研究所統(tǒng)計，在2017年至2019年間，土儲專項債年度發(fā)行規(guī)模分別約為2425億元、5905億元、6765億元，三年累計發(fā)行規(guī)模占比在35%左右。

2019年9月，國務(wù)院常務(wù)會議叫停土儲專項債發(fā)行。天風證券固定收益首席分析師孫彬彬此前在研報中指出，土儲專項債在運用過程中，存在以土地收儲的名義，對平臺債務(wù)或者隱債進行置換的操作可能性，從而帶來地方債資金一定程度上空轉(zhuǎn)的可能。

孫彬彬同時認為，地產(chǎn)政策進一步優(yōu)化調(diào)整，對于土儲專項債的約束性前提本身已不存在。重啟土儲專項債可以緩解地方政府資金壓力，土儲專項債將推動土地收入加快回籠。

值得注意的是，《管理辦法》征求意見稿不僅重提土儲專項債發(fā)行，還擬規(guī)定儲備土地原則上不再辦理國有建設(shè)用地使用權(quán)首次登記，不得辦理不動產(chǎn)抵押登記。專家認為，此舉意味著利用儲備土地違規(guī)融資的行為將被杜絕，將避免未來新增隱性債務(wù)的可能。

部分市場觀點認為，用于支持地方政府收回、收購存量土地的專項債意味著土儲專項債重新啟動發(fā)行。不過，建誠晟業(yè)總經(jīng)理苑承建對證券時報記者表示，二者雖然在資金用途上有相同之處，但此類尚未發(fā)行的專項債顯然在資金用途上更加精準，指向性更明確。

量力而行精準施策

為盤活存量土地準備一系列配套政策后，自然資源部也對地方政府提出明確要求：收回、收購存量土地應(yīng)當量力而行，統(tǒng)籌考慮項目收支平衡，不增加政府隱性債務(wù)風險。

今年以來，我國新增專項債主要用于市政建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)、交通基礎(chǔ)設(shè)施、保障性安居工程等重點領(lǐng)域，這意味能夠用于地方政府收回、收購存量土地的專項債資金規(guī)?？赡苡邢?。財信研究院副院長伍超明還對證券時報記者表示，在普遍面臨財政收支平衡壓力的背景下，地方政府主動加杠桿幫助房企盤活存量土地的意愿不強。此外，部分地區(qū)的保障性住房的租金回報率偏低，可能不足以覆蓋專項債項目的融資成本。

苑承建對證券時報記者表示，強調(diào)“量力而行”，是避免地方政府在收回、收購存量土地時超出自身財政和實際需求盲目行動，是為了限制地方政府大包大攬帶來債務(wù)風險。

在資金支持之外，自然資源部還準備了多項配套政策支持地方盤活存量土地，比如，對于地方政府收回、收購存量土地給予保障性住房稅收優(yōu)惠政策支持。苑承建表示，保障性住房稅收優(yōu)惠政策包括免征城鎮(zhèn)土地使用稅、相關(guān)印花稅，根據(jù)不同條件免征土地增值稅及契稅，以及免收各項行政事業(yè)性收費和政府性基金等等，此舉將進一步降低保障性住房各類成本。

此外，自然資源部還準備實行“收回—供應(yīng)”并行辦理，土地使用權(quán)權(quán)利性質(zhì)可以根據(jù)批準文件變更登記為劃撥土地等舉措，陳文靜對此表示，前者將加快土地的流轉(zhuǎn)速度，提高土地使用效率；后者可以降低保障性住房項目的土地成本和運營成本。

雖然整體資金支持有限，但受訪專家相信，各類配套支持政策將精準支持有需求的地方政府盤活存量土地。在龐溟看來，新政有望首先落地在房地產(chǎn)市場庫存壓力較大、房地產(chǎn)企業(yè)流動性較緊、地方政府財政實力和支付能力較好、建設(shè)保障性住房和公共配套服務(wù)設(shè)施需求較強、權(quán)屬清晰手續(xù)完備合資格程度高的可收儲土地以及能實現(xiàn)收支平衡的潛在項目較多的地區(qū)。