近日，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（以下簡稱《通知》），就地方政府專項債券（以下簡稱專項債券）發(fā)行的總體要求和基本原則，專項債券項目融資及配套措施等問題作出決策部署，為專項債券發(fā)行提供了新導向。

近年來，國務(wù)院和有關(guān)部門密集出臺系列文件，劍指地方政府債務(wù)。這些政策“組合拳”的一個明確指向，就是通過嚴格規(guī)范地方政府舉債融資行為，借以不斷強化舉債融資自我約束，促進加快形成規(guī)范完善的地方政府投融資機制?！锻ㄖ返某雠_，為豐富完善“組合拳”政策體系，充分發(fā)揮“組合拳”整體效能增添了新動力。

早在2017年7月召開的全國金融工作會議上，習近平總書記就特別強調(diào)指出，“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務(wù)增量”。從習近平總書記說這番話時恰逢部署“防控金融風險”任務(wù)，以及受國內(nèi)外不確定因素影響有所加大的情勢下綜合分析，不正確的“政績觀”乃導致地方政府債務(wù)膨脹的主要推手，嚴控地方政府債務(wù)增量的實質(zhì)乃防控地方政府債務(wù)風險。這也即政策“組合拳”的發(fā)力點和根本目標之所在。

據(jù)統(tǒng)計，截至2018年末，我國地方政府債務(wù)余額18.39萬億元，債務(wù)率76.6%，低于國際通行的100%-120%的警戒標準。雖然風險總體可控，但潛在風險不可小覦。從地域分布上來看，我國還有不少地市本級和縣級的債務(wù)率超過了100%。更為重要的是，還有一些隱形債務(wù)（地方融資平臺）并未納入監(jiān)管的視野。

眾所周知，地方融資平臺由地方政府一手操辦成立，成立的初衷就是為地方政府提供融資服務(wù)。盡管政策“組合拳”嚴禁地方政府為融資平臺債務(wù)“兜底”和承擔償還責任，但金融機構(gòu)依然對融資平臺情有獨鐘、不離不棄，看中的正是兩者間的“曖昧”關(guān)系。不可否認，正是受不正確“政績觀”的引導，地方領(lǐng)導的升遷也就自然而然地與地方經(jīng)濟的發(fā)展績效緊密地聯(lián)系了在一起。由此，地方政府空前高漲的投資激情與力不從心的“財權(quán)”形成鮮明對照，為了彌補資金缺口，除了“土地財政”外，就只得由地方融資平臺擔綱主力了。尤其是在經(jīng)濟下行壓力加大和保增長任務(wù)繁重的情況下更是如此。

話又說回來，在某種意義上，適度的政府債務(wù)并非壞事，關(guān)鍵是如何把握好這個“度”，因為這個“度”不單單是個債務(wù)規(guī)模大小問題，而且還是一個債務(wù)風險不斷積累和集聚的問題，同時它還涉及代際轉(zhuǎn)移、激勵兼容、資源跨期分配等諸多更深層的問題。

如此看來，《通知》的出臺，旨在通過專項債券發(fā)行的導向作用，著力解決地方申請、省財政代發(fā)“規(guī)模管控”發(fā)行機制框架下地方政府債務(wù)增量替代和結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題，進而達到既能防控地方政府債務(wù)風險，又能“倒逼”矯正不正確“政績觀”的雙重目的。

專項債券作為一種新型政府融資工具，因其將項目融資與項目收益、償債能力匹配了起來，故而具有無風險的特征。也就是說，專項債券的發(fā)行雖然為地方政府貢獻了債務(wù)增量，但并未貢獻債務(wù)風險。在這種意義上，專項債券被視為地方政府債務(wù)的增量替代與結(jié)構(gòu)優(yōu)化機制。因為在融資需求既定的前提下，適度擴大專項債券融資比重，事實上是在以無風險資產(chǎn)替代有風險（隱形債務(wù)等）資產(chǎn)，從而在客觀上起到了優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、降低債務(wù)風險的作用。

從現(xiàn)實需求出發(fā)，按照《通知》要求，對于有固定收益的公益性項目，均可通過發(fā)行專項債券的形式進行融資，以對應(yīng)的政府性基金收入或項目收入分期償還。尤其是對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來說，更應(yīng)該大膽采用這種方式，因為由這些基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生的直接收益以及由此推動的持續(xù)增長的財政收入惠及年限長達數(shù)十年，在其受益期內(nèi)用新增收益和財政收入分期償還債務(wù)，不僅在未帶來任何風險的前提下使得地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，而且還完全符合“權(quán)責發(fā)生制”原則，能夠有效破解代際轉(zhuǎn)移、激勵兼容和資源跨期分配難題，實現(xiàn)代際公平。

當然，要想充分發(fā)揮專項債券的導向作用，還需營造適宜的環(huán)境條件，主要包括：一是加快研究制定地方政府債務(wù)管理體系和法律規(guī)范，為規(guī)范地方政府債務(wù)管理提供基本遵循；二是健全完善社會公眾預(yù)算參與制度和債務(wù)資金運行管理制度，強化社會公眾在政府活動中的監(jiān)督作用；三是推行權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度，增強政府資產(chǎn)負債的透明度；四是強化地方人大在地方政府投融資決策中的監(jiān)督作用，完善地方政府債務(wù)實時動態(tài)跟蹤監(jiān)管機制。尤其是在地方政府舉債融資合理性、可行性和可持續(xù)性“嚴防死守”方面，通過借力人大監(jiān)督，可以筑牢地方政府債務(wù)風險防線。